“法律虽多，但缺少专门的立法。”中国政法大学环境资源法研究和服务中心主任、民商经济法学教授王灿发说。没有统一的部门进行专门管理，法律法规相对滞后。比如，中国的检疫制度，质量检验检疫局负责出入境时的审查，而在国内，检疫又由农业、林业、卫生等多个部门管理，两个环节极容易出现疏漏。长期以来可审批从境外引进生物的中央单位有农业部、国家林业局、国家质量监督检验检疫总局等多个部门，权力的平行与交叉皆会引起防控失效。“到底由哪个部门负责执行？ ”

　　除此之外，现行的动植物卫生检疫法规，只对在国外已造成严重危害的特定有害生物进行检疫，对新出现的外来入侵物种基本上采取“亡羊补牢”的临时性措施。

　　比如最近出现的食人鲳的入侵，国家质检总局就单独下文禁止这个物种的引入。但早在食人鲳之前，很多物种如小龙虾、罗非鱼等就已经对我国环境造成危害了，却没有相应的法律条款禁止其引进。

　　多部门管理问题暴露无遗

　　桑卫国正在负责一个国家基金项目——外来生物的实验研究。在他看来，国家林业局、农业部、国家环保总局、质检总局都分别设有负责管理外来物种入侵问题的部门，但在应对有害生物入侵时，总是捉襟见肘。“目前中国并没有专门机构从事系统的外来生物入侵的研究管理工作。”

　　据桑卫国介绍，中国最早对外来生物进行管理的部门是国家出入境检验检疫局，主要负责出入境的检疫工作，偏向于害虫、病菌的检查控制。而卫生检疫部门负责在疫病面前“把关”，但其实saras、霍乱、艾滋病都是外来入侵物种。产业部门包括农业部门和林业部门，在害虫、杂草等的防治上起到关键作用。环保部门也关注外来生物，他们的职责是严格控制破坏生态系统生物的入侵，环境因素是首要考虑的因素。科技部主要参与一些关于外来生物的科学研究，提供技术支持。

　　“在防治外来生物的问题上，各部门、各行业的工作容易交叉，如果衔接不当的话，很难起到显著效果。”桑卫国说。

　　2002年，国家环保总局列出了一个入侵中国外来生物的“黑名单”，意在对这些生物进行防治。实际上，农业部门和林业部门对这份“黑名单”都持有异议，他们认为其中有些生物对农、林是有很大帮助的。

　　据桑卫国透露，国家环保总局目前正在酝酿第二批的“黑名单”，在“狙击”哪些外来生物的问题上，又和农林部门产生了争议。

　　“从自己的行业看，有些外来生物是无害的，而且会带来巨大收益。但是在环保总局那里，出于环境问题考虑，这些外来生物又具有强烈的危害性。这也是双方争议的焦点所在。”经过桑卫国的分析，多部门管理的弊端在一些问题上暴露无遗。

　　长期以来，地方政府也有权利进行物种的引进，而恰恰是这些出于经济利益驱动引进的生物，却成为了独霸一方的“ 生物霸主”。

　　桑卫国建议：“目前中国外来生物入侵形势严峻。等待立法会比较慢，我建议借鉴国外的一些经验，再根据中国国情，各个部门召开会议协商，或者成立临时性小组，全面系统地应对外来生物问题。”

　　国际上，澳大利亚有一个针对外来生物的联合办公室。而在1999年的美国，克林顿下发“总统令”，将十几个国家部门组成一个非常设机构，专门应对外来生物的入侵。

　　实际上，中国的检验检疫机构很早之前就尝试与世界接轨，参与了一些国际动植物检疫标准、法规如《国际植物保护公约》等的制订和修订。此外，中国还参与并履行《生物多样性公约》、《濒危野生动植物种国际贸易公约》等国际公约。中国的检验检疫、环境保护和农业行政主管部门参与了《卡塔赫纳生物安全议定书》的制定工作，并于2000年签署议定书。

　　2002年底，国家环保总局和中国科学院生物局共同举办了防治外来入侵物种专家座谈会，专家们对如何预防和控制外来入侵物种的破坏和威胁进行了探讨，并提出了一系列建议。

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